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爱丁堡市议会和它的有轨电车公司 tie · 2004-2023

归进了修路那一类

要定下为乐观留多少余量,爱丁堡的有轨电车公司得先说清:自己这条线像过去哪些项目。它选的那一类,里面全是修路工程。

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按爱丁堡市议员们批准的计划,有轨电车从机场一直修到海边的纽黑文,2011 年夏天通车,预算 5.45 亿英镑。钱的大头,5 亿英镑,是苏格兰政府部长们拨的款。负责规划和建设的,是市议会自己的公司「爱丁堡交通倡议」(Transport Initiatives Edinburgh),简称 tie。

英国那时刚改了这类估算的规矩。2004 年 8 月,英国交通部发布了一份指南,是和规划学者本特·弗吕夫布约格(Bent Flyvbjerg)及咨询公司 Cowi 一起做的:申请资助的项目,要按过去同类项目超支多少,在估算上加一笔「上浮」。铁路项目要有八成把握不超预算,得上浮 57%。按弗吕夫布约格的说法,这套数字第一次实际用上,是在 2004 年 10 月:工程公司奥雅纳(Arup)替苏格兰议会审查爱丁堡其中一条线路的商业论证,认为项目方的估算偏乐观,压低上浮的理由「看来很薄弱」。

可 2005 年 5 月的商业论证草案,用的是一张更早的表,出自咨询公司莫特麦克唐纳(Mott MacDonald)2002 年为英国财政部做的一份评估。那张表把项目分成「标准土木工程」和「非标准土木工程」两类。tie 把电车归进了标准土木工程,说这是听了那份评估作者的意见。而在那份评估里,归在这一类的项目全是修路。

归哪一类,数字就跟着定了。标准土木工程要上浮 44%,估算和可用资金之间的余量刚好装得下。非标准要上浮 66%,新的铁路数字是 57%,哪个都装不下。tie 告诉市议会,它有 95% 的把握在预算内完工。

到 2007 年 12 月 20 日市议会批准最终商业论证时,除了 12% 的风险准备金,为乐观偏差留的余量一分都没有了。弗吕夫布约格后来在公开调查中说,这 12%「根本不现实」。

电车在 2014 年 5 月 31 日通车,晚了将近三年,而且只修到约克广场。2017 年,市议会报出的造价是 7.767 亿英镑。调查给出的最佳估计是,这条缩短了的线路,全部花费 8.35739 亿英镑。

哈迪勋爵主持的调查在 2023 年 9 月 19 日发布报告。报告列出了十条主要原因,其中有 tie 谈下的基础设施合同条款,也有 tie 没有按指南处理乐观偏差。tie 的前风险经理在调查中说,按非标准项目留那笔更大的余量,「只会危及这套系统能不能建成」,或者吓着出钱的人。报告的 24 条建议里,有一条是更新指南里的参照类:那些数据已是将近二十年前的了,还应该给轻轨单独设一类。

那时,从约克广场到纽黑文的最后一段已经有了自己的商业论证。它 2019 年提交给市议会,估价 2.073 亿英镑,里面含了一笔乐观偏差的余量。

调查算过:要是市议会批准商业论证时就知道造价会是 7.76 亿英镑,效益和成本之比只有 0.73,市议会根本没有理由开工。

这件事里藏着几个道理

外部视角(参照类预测)加多少,取决于把电车归进哪个参照类。规划者选了一个全是道路项目的类别,44% 的上浮刚好装得进预算;调查和弗吕夫布约格认为更合适的类别要上浮 57% 或 66%,那就装不下了。

出处

  1. The Edinburgh Tram Inquiry,The Inquiry Report(哈迪勋爵),建议与执行摘要,2023 年 9 月 19 日
  2. The Edinburgh Tram Inquiry,The Inquiry Report,第 21 章 Risk and optimism bias,2023
  3. Bent Flyvbjerg、Alexander Budzier,Report for the Edinburgh Tram Inquiry,第 14 版,2018 年 2 月(调查证据编号 TRI00000265)
  4. Bent Flyvbjerg,From Nobel Prize to Project Management, Getting Risks Right,Project Management Journal 第 37 卷第 3 期,2006
  5. 苏格兰政府,Edinburgh Tram Inquiry Report, Transport Secretary statement,2023 年 11 月 2 日